摘要：航空安全管理從業人員是民航行業的關鍵專業技術人才。航空安全管理職業資格體系建設是民航系統關鍵人才資質能力建設的重要組成部分。本文闡述了我國航空安全管理職業的現狀與建立健全執業資格制度的重要性，并根據民航行業的特殊性，結合現已實施的注冊安全工程師制度，提出解決的三種設計方案，分別進行優劣勢分析和提出對策建議，以進一步加強與完善我國航空安全管理資格體系建設。
關鍵詞：航空安全管理 注冊安全工程師 職業資格體系
安全生產是國家和社會至關重要的大事。民航是交通運輸業的重要組成部分,具有技術裝備程度高、資金密集程度高、運營風險程度高的特點。對于民用航空業來講，航空安全更是重中之重。從事安全生產和安全管理的人員資質則是航空安全管理體系建設中的重要內容。民航業是一個系統性非常強的行業，安全生產鏈每個環節都很重要，因此航空安全管理職業責任重大，對從業人員的素質與能力要求很高。在民航業內，航空安全管理職業的范疇有廣義與狹義之分。廣義的范疇包括：飛機駕駛、航空維修、適航管理、空中交通管制、航空情報、航空簽派、機場運行控制、空中保衛、客艙服務、航空醫學、安檢等與民航安全密切相關的行業特殊職業的一線從業者和各級管理者。狹義的范疇則特指民航政府、航空公司、機場、空管部門、通航單位等民航系統專門從事航空安全管理工作的從業者和管理者。本文所討論是的狹義范疇的航空安全管理從業人員。
1．我國民航安全管理職業的實際情況
1.1當前我國航空安全管理概況
自2002年民航管理體制改革后，我國建立健全了具有中國特色的"兩級政府，三級管理"的航空安全管理組織體系。由于民航業是安全高風險行業，民航系統對航空安全管理歷來高度重視，國家民航局、民航各地區管理局、民航各省市區監管局等民航各級政府均專門設置了航空安全辦公室，各航空公司均設置了安全監察部門，空中交通管理系統也設置了各級安全管理部（處），各航空維修單位也均設置了負責安全質量管理的部門，各主要機場都設有負責運行控制的管理部門。近年來，我國民航在航空安全工作方面，著重抓好安全責任體系建設與人員資質能力建設，通過嚴格落實"四個責任"（即生產運行單位的安全主體責任、政府部門的安全監管責任、領導干部的安全領導責任、普通員工的安全崗位責任），以實現民航可持續的安全發展。總體而言，民航政府各級航空安全管理部門和人員承擔著航空安全監管責任，民航生產運行單位的航空安全管理部門和人員承擔著貫徹執行責任。具體來說，國家民航局航空安全管理人員主要承擔立法決策職能，各民航地區管理局航空安全管理人員主要承擔組織實施職能，各省（直轄市、自治區）航空安全管理人員主要承擔監督檢查職能，民航系統各飛行運行相關單位航空安全管理人員主要承擔執行操作職能。
1.2我國航空安全管理職業狀況
目前，由于民航行業的特殊性，航空安全技術屬高新科技，航空安全管理從業人員根據實際情況，主要由民航系統從事過安全生產一線工作的各專業技術骨干或管理人員構成，如機長教員、航空維修工程師、空管工程師等，少量是畢業于安全工程相關專業的大學畢業生。航空安全管理部門從業人員大多具有深厚的航空專業背景與豐富的專業實踐經歷，并且相應取得了專業基礎執照和相應的升級資格證書，航空理論知識積累較全面，對航空安全生產相關法規和基層一線工作關鍵技術較熟悉。我國民航管理部門注重加強航空安全管理者的在職培訓與繼續教育工作，并制訂了部門法規與管理文件對相應的專業培訓機構進行了法規要求。此外，民航局所屬的民航院校、科研機構具有專門力量從事航空安全管理的專題培訓、學術研究、技術開發與事故調查等工作。民航院校的安全工程學科的本科和研究生專業主要是為民航行業系統各單位培養航空安全管理高級人才。民航院校在國家民航局的指導下開設了一系列的航空安全管理培訓課程，定期組織各民航運行單位的高級領導干部和中基層管理者進行專題培訓，并根據形勢發展和科技進步不定期開發航空安全管理的新課程，初步形成了較完善的航空安全管理職業的繼續教育體系。
1.3航空安全管理職業現存問題
航空安全管理職業作為安全生產與管理的首要崗位，雖然不是直接從事行業安全生產一線，但肩負著重要的安全系統管理職能。航空安全管理部門工作人員的素質與能力對建立健全安全管理體系（SMS，Safety Management System），保障航空安全生產鏈的持續安全，提高飛行運行相關單位的安全管理水平具有不可或缺的重要作用。作為民航單位的安全管理部門，其從業人員卻沒有相應的資格要求，沒有實施統一的執照管理，沒有執行系統的注冊制度。為了加強安全生產監督管理，根據《中華人民共和國安全生產法》的有關規定，人事部、國家安全生產監督管理局于2002年9月聯合發文決定在生產經營單位實行注冊安全工程師執業資格制度。此后，兩部委并且多次下文對注冊安全工程師執業資格制度的管理規定、認定辦法、考試實施辦法、繼續教育、資格考試大綱，以及注冊安全工程師的管理規定、安全培訓考核等工作進行了權威指導和有效規范，在全國范圍內逐步推開。我國民航行業系統的航空安全管理從業人員除具備原有的行業專業執照外，既沒有民航業內的航空安全管理資質證書，也沒有國家注冊安全工程師執業資格。
2．建立健全航空安全管理執業資格制度的現實要求
2.1職業資格體系建設的背景情況
當前世界大多數發達國家對涉及公眾生命和財產安全的執業都制定了嚴格的考試制度、注冊制度和相應的管理制度。我國改革開放后按照國際通行辦法，都先后建立了國家司法考試、執業醫師、執業藥師、營養師、房地產估師、物業管理師、注冊城市規劃師、注冊精算師、注冊建筑師、注冊管理咨詢師、注冊會計師、注冊資產評估師、注冊心理咨詢師、注冊安全工程師制度等執業資格制度。實踐證明，這是一種以法律手段進行管理的行之有效的辦法。同時，我國民航管理部門注重加強航空安全生產專業技術人員資質能力建設，通過實施嚴格的從業執照管理制度，建立健全了一系列的涉及飛行、機務、空管、簽派、安保等各專業執照的培訓、考試、管理體系。為此，通過參照FAA（Federal Aviation Administration，美國聯邦航空管理局）、EASA（European Aviation Safety Agency，歐洲航空安全局），我國民航局結合行業實際，頒布了相應的具有法律效力的規章，在現行的CCAR（China Civil Aviation Regulations，中國民航規章）對從事航空職業必需的執照、合格證、等級和授權進行了詳盡的規定，確保了航空從業人員具備基本的職業素質和技能。同時，我國民航局通過咨詢通告、文件規定等方式對乘務員、安檢員、航醫等專業人員實施了執業資格管理體系。
2.2健全航空安全管理職業資格體系的必要性
航空系統是一個圍繞航空運輸服務而建立的復雜的社會技術系統，包括硬件、軟件、人、管理以及環境等要素，具有公眾安全期望高、運營風險程度高、安全要求以及系統性強等特點。安全管理是航空業可持續發展的先決條件，其涵蓋航空基礎理論、飛行運行管理、航空維修工程、空中交通管理、航空適航技術、民航安全保障技術、航空人因工程、安全信息管理等專業知識，具有多學科交叉、綜合性強、理論聯系實際緊密、以應用為目標等特點。航空安全管理職業要求其從業人員運用系統科學、安全科學、法學、交通運輸工程學、信息科學與技術、災害學及消防科學、安全經濟學、安全教育學等領域的基礎理論與技術，全面系統地加強民航安全監管機制、民航系統運行狀態安全監管技術、民航安全及安防法律規制、民航安全保障體系與標準、民航安全設計與規劃、民航安全評價與決策等領域工作。
3．航空安全管理職業資格體系的方案設計與分析
為加強民航關鍵人才人員資質能力建設，結合國家注冊安全工程師執業資格制度，根據民航行業的特殊性，現就關于航空安全管理職業資格的設計三種方案并進行優劣勢分析，以提高航空安全管理職業從業人員的素質與能力，從而進一步提升民航各企事業單位安全管理職能部門的工作效力和管理水平。
3.1方案一：導入與實施注冊安全工程師執業制度。
在我國安全生產行業及各安全生產單位實行注冊安全工程師執業資格制度，是提高安全管理人員素質、穩定和加強安全工程專業技術人員隊伍、全面提高安全生產管理水平的迫切需要，對保障經濟建設的健康發展，全面建成小康社會，具有非常積極的現實意義。注冊安全工程師是指通過全國統一考試，取得《中華人民共和國注冊安全工程師執業資格證書》，并經注冊的專業技術人員。注冊安全工程師執業資格制度是一項法律制度，是國家依照法律規定，根據安全生產管理工作的需要，決定實施的一項專業技術人員執業資格制度。我國民航系統直接導入和全面推行注冊安全工程師制度來建立航空安全管理職業資格體系。
優勢分析：國家人事部、安全生產監督管理總局在我國推行注冊安全工程師制度已經有11年時間，建立了相對完善的系統化的考試制度、管理規定和實施辦法。兩部門共同成立注冊安全工程師執業資格考試辦公室（辦公室設在國家安全生產監督管理局），負責注冊安全工程師執業資格考試的日常管理工作，具體考務工作由人事部人事考試中心負責。注冊安全工程師考試的科目安排為四科：安全生產技術、安全生產法及相關法律知識、安全生產管理知識、安全生產事故案例分析。注冊安全工程師制度對從事不同行業安全生產管理職業的安全管理理論知識與技術、國家安全法律法規、安全事故分析能力等作了標準化的要求，從而建立了全國統一、規范、系統的安全管理執業資格體系。
劣勢分析：國家安全生產監督管理總局組織負責實施注冊安全工程師執業資格制度，監督、指導注冊安全工程師執業資格考試和注冊管理工作。人事部、國家安全生產監督管理總局負責全國注冊安全工程師執業資格制度的政策制定、組織協調、資格考試、注冊登記和監督管理等工作。注冊安全工程師是按礦山、危化、建筑施工、交通、電力、通用幾個專業注冊的。由于航空安全管理與其他行業安全管理相比，有著巨大的行業差異性和專業特殊性。具備注冊安全工程師資質的人員若沒有民航行業的專業背景與經驗，卻無法勝任航空安全管理職業。民航行業管理部門對本系統的注冊安全工程師執業資格的準入與管理無法介入，與民航現實工作脫鉤，容易形成不切實際、無效運用的局面。注冊安全工程師制度在民航行業的權威性將大打折扣，民航政府與航空企業也不會重視，難以在行業推廣。
3.2方案二：建立獨立航空特色的安全管理執業資格體系
根據國際民航組織（ICAO，International Civil Aviation Organization）的相關要求，結合全行業推廣SMS體系建設，按照航空安全管理職業的素質與能力要求，單獨建立我國航空安全管理執業資格體系。通過組織民航各級航空安全管理部門、民航科研機構、民航院校等單位，整合資源與集中力量，按照民航局關于航空安全管理的有關法規要求，根據航空安全管理的職業素質能力要求，參照民用航空器駕駛員執照、航空維修人員執照的考試方法與管理模式，同時借鑒國家注冊安全工程師制度，通過編制涵蓋現代安全科學理論、安全管理技術、航空安全理論、航空運行相關知識、事故調查方法等模塊內容的題庫，設立相應的培訓機構、考點和管理機制，并頒布新的民航規章與法規等措施，建立一套自成體系的我國航空安全管理執業資格制度。
優勢分析：獨具特色、自成體系的航空安全管理執業資格體系，能夠結合行業安全管理的實際情況，切實職業工作的現實需要，也有利于建立初級、中級、高級的航空安全管理職業資格制度，與其他民航專業領域執照相對應，形成中國特色的民航行業執業資格體系。同時，通過將航空理論知識充實到民航院校安全工程的人才培養方案之中，加強民航基層安全生產一線的實習環節鍛煉，從而形成民航特色的安全管理人才培養模式。
劣勢分析：航空安全管理職業涉及行業專業種類較多，建立獨立的航空安全管理職業執業資格制度，需要投入大量的人力、物力和財力等資源。民航屬高科技行業，航空技術發展進步快，需要不斷更新執業資格考試題庫內容、完善考試方法與管理模式，航空理論知識考核內容與民航現有專業執照考試也有重復。國家的注冊安全工程師制度將來可能全國推開，航空安全管理執照則在全國性的安全管理執業資格體系之外。
3.3方案三：國家注冊與行業實際兼顧的執業資格體系
根據民航行業的特殊性及航空安全管理的實際情況，在全行業推廣行業化的國家注冊安全工程師制度。民航系統從事航空安全管理職業從業人員在取得注冊安全工程師資格的基礎上，依據其原有的專業背景、工作經歷及民航專業執照，授予相應類別的航空安全管理資質，同時享受所持有民航專業執照的待遇。在此方案中，注冊安全工程師按照現有的規定進行注冊，民航管理部門要建立航空安全管理培訓課程體系與繼續教育制度，并根據從業人員的民航專業執照、培訓教育、考核情況進行專業簽注和管理授權。
優勢分析：建立"注冊安全工程師執照＋民航專業執照"的從業資質管理模式。例如，飛行員從事航空安全管理職業，要求具備"注冊安全工程師執照＋飛行員執照"，主要承擔飛行運行安全管理工作；民航管制員從事航空安全管理職業，要求具備"注冊安全工程師執照＋管制員執照"，主要承擔空管安全管理工作；航空維修工程師從事航空安全管理職業，要求具備"注冊安全工程師執照＋機務維修執照"等。航空安全管理執照側重安全管理的理論知識與技術方法的基本要求，民航專業執照側重民航行業的專業知識與經歷的要求，從而保證航空安全管理職業人才既是民航某專業領域的技術專家，又懂行業安全管理業務的復合型職業人才。
劣勢分析：這種方式就必然要求航空安全管理職業需要具備"雙執照"，即既要有民航專業領域執照后，也要取得國家注冊安全工程師資格證書。這樣對現有未取得民航專業執照從業人員造成一定影響。同時，建立不同層級的航空安全管理職業資格制度時是參考民航專業執照等級還是根據航空安全管理職業能力，也會是難以取舍的新問題。
3.4設計方案的比較分析：上述三種設計方案，各有優缺點。民航有關專家早年曾提出在行業系統引入注冊安全工程師制度，以加強航空安全管理職業的執業資格體系建設。但是由于行業的特殊性與航空安全管理職業的專業化等諸多因素，注冊安全工程師制度沒能在民航推廣開來。航空安全管理與行業各專業緊密相關，航空安全管理職業從業人員大部分均出自民航各專業系統的技術骨干，且均具備民航各專業職業的執業執照。因此，建立獨立航空特色的安全管理執業資格體系，既與國家注冊安全工程師脫鉤，又有與民航專業執照形成內容疊加重復之嫌。筆者認為，建立健全國家注冊與行業實際兼顧的執業資格體系是民航加強航空安全管理職業人員資質能力建設的首選之舉。通過民航局與人社部、國家安監總局協調，在通過國家統一資格考試后，需要加試航空安全管理理論知識與技術方法，并按航空安全管理進行專業注冊。同時，航空安全管理職業的注冊安全工程師資格制度的政策修訂完善、組織協調、資格考試由人社部、國家安監總局負責，行業加試、注冊登記由人社部、國家安監總局共同負責，日常的監督管理、考核評價則由民航局負責，從而建立健全國家統一的、系統的又結合行業實際的航空安全管理職業資格體系。
4．創建航空安全管理執業資格體系的建議
航空安全管理的能力和水平是影響和制約民用航空事業發展的基本要素。國家民航管理部門要將航空安全管理職業作為飛行、機務、空管、機場并列為民航行業關鍵人才，改進與創新民航院校航空安全管理相關專業的人才培養方案與培訓模式，針對從事民航運行領域的各類工程技術人員加強安全管理培訓，進一步完善民航行業航空安全管理職業的繼續教育工作機制，通過法規形式建立健全既與國家安全工程師注冊制度接軌又具民航行業特色的航空安全管理執業資格制度，從而完善航空安全管理職業入職崗位標準、成長發展途徑，有利于規范航空安全管理職業的準入與成長體系，進一步加強航空安全管理人才隊伍建設，提高全行業的持續安全保障水平。
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（張洪，中國航空器擁有者與駕駛員協會（AOPA）理事）
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