1988年初，我寫過一篇文章《我國民航空中交通管制的職能轉變》。2010年收入我的第一本文集《民航研究論叢》。我請民航資源網在推介這本書時，附載了這篇文章。有網友跟帖說，那么早就開始研究，到現在還沒有改，因而感到遺憾。可以看出，這位同志對空管改革非常關切，但對以往情況不夠了解。實際上，我國從上個世紀80年代中期即開始推動空中交通管理體制改革，現在已經進入新的階段。
改革領導體制
我在回顧民航第一輪重大改革的文章《軍政分管企業化》中，講到根據國務院、中央軍委發出的通知，從1980年3月15日起，民航總局不再由空軍代管，但航行管制仍按《中華人民共和國飛行基本規則》執行，歸空軍統一領導。也就是說，民航這一輪重大改革，沒有涉及空管領域。
在我回顧民航第二輪重大改革的文章《政企分開增活力》中，提到1984年10月9日中央財經領導小組對民航改革作出決定。在此補充說明，當時所作決定為三項，其中之一是對空管體制改革進行調研。隨后，1985年1月，國家派出由國務院副秘書長吳慶彤同志領隊的中國航空管理考察組，對美國、法國、英國、日本、南斯拉夫進行考察。根據考察組的報告，國務院、中央軍委于1986年1月30日印發了《關于改革我國空中交通管制體制，逐步實現空中交通管制現代化的通知》。按照《通知》，成立了“國務院、中央軍委空中交通管制委員會”（簡稱國家空管委），統一領導全國的空中交通管制工作，審議和決定空中交通管制工作中的重大問題。與此同時，設立 “國家空中交通管制局”，負責全國空中交通管制工作。該局于1989年撤銷后，1990年在軍口設立了國家空管委辦公室，負責承辦該委員會的日常工作。
我們把這次改革看作是空中交通管理領導體制改革。這是一個具有開創性的改革，具有重大意義。一是在國家層面加強了對空管工作的領導；二是堅持從實際出發，采取軍政共管方式；三是這個機構由歷屆中央政府主管工交工作的領導擔任主任委員，意味著啟動了職能轉變，實行以政府管理為主。30多年來，國家空管委及其辦公室做了大量工作，對推進國家空管事業的改革與發展發揮了重要作用。
改革運行體制
通過民航前兩輪體制改革，特別是1992年鄧小平同志南巡講話以后，國家迎來新的改革浪潮，航空運輸快速發展。深化空管體制改革一直備受關注，加之由于一些軍民協同原因影響安全問題凸顯，使這項改革再次提上議程。1993年4月~5月，國家又派出由國務院副秘書長王書明同志領隊的考察團，先后對美國、澳大利亞、俄羅斯進行考察。當年9月8日，國務院、中央軍委批轉該團所報的改革方案，確定空管體制改革“三步走”：第一步，將北京—廣州—深圳航路交由民航管制指揮作為試點；第二步，分期分批將全國航路和部分飛行繁忙的航線升格為航路后交由民航管制指揮，航路外由軍航負責管制指揮，實現“一個空域內一家管制”的體制；第三步，建成國家統一管制的雛形，實現改革既定目標。以上方案的前兩步，于2000年6月基本完成。
空中交通管理與地面交通管理類似，可分為領導管理和運行管制兩個層面。領導管理主要包括制定方針政策和法規標準，組織實施和監督檢查。運行管制就是日常實施具體管制，道路是配備交通警察，民航航路是叫管制員。所以，我們把這步改革稱作空管運行體制改革。通過改革擴大了民航的管制范圍，實現航路內外各由一家統管，有利于保證航行安全，支持民航業的發展。
伴隨著空管體制改革，在上世紀90年代，民航大規模進行航路和機場空管設施的技術改造，采用先進的管制雷達和通信導航設備，因此能夠有條件縮小高度層的垂直跨度和飛行平行間隔，大幅度增加空域容量。與此同時，部隊給予積極支持，搬遷關閉了部分機場和靶場，優化繁忙地區的空域結構，新開和調整了部分航路和航線。空管運行體制改革的巨大成果，從多方面得到顯現。
聚焦空域管理
在2000年，即完成第二步空管改革之時，我國航空運輸總周轉量為123億噸公里；2005年達到261億噸公里，躍居世界第二位；2017年達到 1083億噸公里，為2000年的8.8倍，年均增長13.7%。與此同時，通用航空發展速度加快，2017年達到83.8萬小時，為2000年的6.7倍，年均增長11.9%。
如前所述，實現如此高速度、大規模的增長，是與通過空管改革，民航負責航路管制、進行技術改造和軍隊給予大力支持分不開的。但是，我國的空域結構一直沒有相應作出大的調整，民航仍然只使用不到30%的空域。經過近20年的時間，前期改革的紅利基本釋放完畢，空中交通管理體制不適應民航發展的矛盾進一步凸顯，聚焦在空域管理方面。
進行中外比較，這個問題看得更加清晰。我國領土對應的空域面積，與歐洲和美國相當。而我國民航在飛行量分別為歐美三分之一和四分之一的情況下，航路飛行密度和擁堵航路數量，已經高于和多于歐美。其癥結就是民航可用空域過少，而歐美約90%的空域開放使用，其余部分空域也可有條件地靈活使用。尤其通用航空可以寬松使用空域。
“十二五”期間，民航運輸總周轉量年均增長9.8%，“十三五”預期年均增長10.8%，頭兩年實際平均增長12.7%。據預測，我國航空運輸總周轉量在5年后將超越美國成為世界第一，目前中東部地區的運輸密度已經與歐美相當。即使總量成為世界第一，按人均發展水平，仍有很大差距。我國民航市場空間很大，要在高速發展中實現高質量發展，亟須深化空域管理體制改革。
奮力攻堅克難
改革的根本目的，是解放和發展生產力。改革要堅持問題導向，一個階段行業發展所面臨的主要矛盾，決定這一階段推進改革的主題。在現階段，空域資源不足，已經成為制約民航發展的最大瓶頸，是新時代不平衡不充分發展的主要矛盾在民航的集中表現。深化空域管理體制改革，是航空領域供給側結構性改革的重大命題。因此可以說，空域管理體制改革是全面促進民航發展的第四輪重大改革。
黨中央、國務院、中央軍委對推進空域管理體制改革高度重視。近年來，國家空管委領導多次深入調研，提出明確要求。各方面對推進這項改革的認識不斷深化和趨于統一，認為改革勢在必行，不改沒有出路；改革的根本目的是釋放空域資源，支持民航業的發展；要認真貫徹軍民融合的方針，以此促進和指導改革；確保實現既定目標，構建國家統一、軍民融合的空中交通管理體制。
空管改革已經走過了30多年的歷程，深化改革已觸及到國家空域的全面調整，管理體制和運行機制的根本性變革，還要以必要的基礎設施建設和科技進步來支撐。以往三輪重大改革，都主要在民航行業內進行。這一輪重大改革涉及面很寬，主要是國家層面的改革。民航改革都要在確保安全的前提下進行，而這一輪改革與安全的關聯度更高。這些都充分說明，空管改革已經進入深水區，需要攻堅克難，啃硬骨頭。
新時代，新姿態，新光彩。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在各有關方面的大力支持下，我們對構建新型空管體制和現代化的空管體系充滿信心。民航飛機一定會在更加寬廣的航道上，奮力飛向建成民航強國的目標。（李軍 作者為中國民航局原副局長、黨組副書記，現任中國航空運輸協會理事長）
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