北京交通大學民航運輸系教授、博士生導師 李艷華（張哈斯巴根/攝）
加強制度標準建設，構建航空應急救援新格局
李艷華：尊敬的各位領導、各位專家、各位來賓，大家上午好！非常榮幸參加此次論壇，我匯報交流的題目是加強制度標準建設，構建航空應急管理新格局。我來自北京交通大學，北京交通大學是教育部直屬，教育部應急管理部共建的全國重點大學，是交通大學的三大源頭之一。
北京交通大學歷史悠久，誕生于1896年，現在已經128年的發展和積淀，強勢學科交通運輸工程按照4大排名軟科排名5次排名第一，北交大1981年成為全國首批的博士、碩士授業單位，在校博士生、碩士生加總一萬三千多人，全校教職員工三千二百三十三人，這個是總體的概況。
那么民航運輸系掛靠在交通運輸學院，2020年北交大響應交通強國，大交通這樣的號召，我們掛牌成立了民航運輸系和研究機構，智慧民航發展研究中心，時任校長王校長親自揭牌，我們還是新兵，得到在座很多領導的關懷和支持，在此一并表示感謝。
那么本次的會議是首屆，我覺得意義重大，首屆就是過去沒有過，現在開創新局面，對于推進我國應急管理開創新局面具有里程碑的意義，那么在我們已經有的研究當中民航應急管理多數在民航的安全生產，比如說機坪這方面有系統的研究和制度建設，那么今天在這個新的領域里面，航空應急救援中，通用航空、航空參與應急救援，在更大的平臺發揮作用，這個是今天我要給大家匯報的主要側重。
從三個方面介紹，背景來看2016年國務院就關于通用航空應急救援鼓勵和加強通用航空在搶險救災、醫療救護方面發揮重要作用，提升快速反應能力，2018年4月16日應急管理部整合了右側的11個相關部門中的應急管理職能，成立之后對于航空應急救援更加重視，這個也是今天鄭部長專門介紹了應急管理部，他成立之后在職責方面的一些重要的調整和體現。
在19次集體學習會議時專門強調加強航空應急救援能力建設，完善應急救援空域保障機制，應急管理部也很快地印發《應急救援航空體系建設方案》對于航空救援的建設的重視度明顯加大。
應急管理部和中國民用航空局簽署了應急聯動工作機制協議，通過這個協議，強化應急聯動的交通保障，推動應急救援協同體系的建設，國務院發布十四五國家應急體系規劃中，引導和鼓勵大型民航企業、航空貨運企業建設具有規模的專業航空應急救援隊伍，民航局通用航空發展專項中提出支持應急管理部與地方政府主動對接，形成聯合訓練機制。
在應急管理的方面呈現了五大轉變，從單項應急向全災中、大應急，尤其政府包攬向政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障明顯的轉變，由一個地方、一個部門應急向加強區域、政府聯動。
本人有幸主持完成了國家重點研發計劃項目航空應急救援裝備和標準體系研究，以及受應急管理部的委托，研究了我國航空應急救援制度標準問題，其實是一個國際對比的一個研究。那么在這個過程中，我也帶領團隊聯合四川大學、北京航空航天大學、中信海直編制十余項應急救援的標準，圍繞航空應急救援在航空應急救援參與后的補償機制、航空應急救援服務定價策略以及航空應急救援的組織模式，這方面開展一些相關的研究。
那么總體來看，正如鄭部長報告所言，我國的地域遼闊、地勢各異、災害種類多，森林火災、地質災害發生頻率高，造成損失重，那么作為天府之國的四川，我們也印象深刻的像汶川地震、北川還有最近的四川420、627以及很多網上可以查到的這些。
但是，在這些過程中，我們會發現我們通用航空的力量在逐漸成長壯大，并且在里面發揮著重要的作用，像我們的九寨溝地震過程中，駝峰通航、大疆無人機加入救援，還有無人航空，進入汛期以來，四川更是災害頻發，這個過程中很多規模不是很大，我們當地的航空救援力量，就可以就地救援減少跨區域調機，正在發揮越來越重要的作用。這個得益于我國通用航空的發展規模，那么截至2023年底，我國的傳統通用航空企業已經有690家，使用無人機咱們說的新型通航企業19825家，以及3303架通用飛機，注冊無人機126.7萬架，力量發展足夠大，蓄勢待發，我們就可以改變過去我們在汶川地震的時候雖然說我們發揮了非常重要的作用，但是回顧再復盤，我們5月12日地震-5月14日的時候可以各項協調機制打通，開始下令全國范圍調集飛機，很快地發揮重要作用。但是救援就是和時間賽跑，如果前60個小時的范圍內沒有充分發揮作用，那么其他的地面到達，航空救援到達效果上就會影響。
這個就和我們航空應急救援的力量以及我們自我的對接和宣傳，在救援力量調撥意識第一想到我們航空，這樣可以把我們規模力量更充分發揮。航空應急救援，尤其自然災害發現，發揮非常多，包括空中偵察、空中救援、空中運輸、空中通信、空中滅火、空中拍攝和消殺，尤其是我們大型直升機可以搭載先進的無人機通訊設備為災區提供通信信息服務，發揮著不可替代的作用。
總體來看，經過政策引導、軍地共同努力，通用航空力量的不斷壯大，當前我國已經形成了依托于通用航空無人機公司的社會救援力量，基本的格局，總體來看以國家力量為主、民間力量為補充、政府主導、社會協同、公眾參與，這樣的模式和格局，也是在應急管理部之后，主導推進的現在這樣一個新的趨勢和格局。
這個格局中充分發揮作用，借鑒國用看看他們有什么好的做法。這個過程中我們進行了美國、澳大利亞、德國、日本等國家他們如何發揮作用，如何上下聯動，如何快速協調機制，我們做了比較，內容非常多這里主要從制度標準角度。
總體來看，救援就是和時間賽跑，國外已經形成了一種第一優先選擇救援就是航空的意識，澳大利亞來看，他的救援力量當中50%來自民間，社會力量發揮上面政府給予充分的協調，包括平時的時候儲備社會力量進行招標、達標的社會力量入庫，關鍵救援可以直接線上申請，審核之后快速加入救援，不用很久地等待。公眾也可以根據需要隨時撥打接線員問你需要哪類型的救援，航空救援服務可以直接到身邊。
美國作為發達國家的典型代表，在民間的力量中直升機和固定翼都有一定的占比，這個是美國應急管理救援中核心部門是應急管理署，其他的協調機構美國森林局、國家氣象局、聯邦FAA、美國民用航空巡邏隊這些都是政府部門的航空應急救援力量，并且直接擁有航空救援航空器，所以這樣的過程中，如何更好地發揮作用？它的很多制度標準的建設非常重要。實際上這些也可以公開在網上查到，國內關于民航應急救援更多的是關于內部安全生產方面，那么美國發布的國家響應框架它在頒布整個框架基礎上頒布了5個國家響應的子框架，包括國家預防框架，備災目標、減災框架，災難的恢復框架以及國家事件管理系統，那么在他的再下一層，紅色標注5部分之下作為子塊出現，非常有銜接，具體方面從4個階段我就不一一匯報了，社會力量、無人機參與救援，航空事故應急管理辦法，州政府、地方政府航空應急救援規劃指令，這些都是從網上可以查到的，但是有的需要下載下來有點費勁，包括日本，日本還有國家消防框架1－航空篇，就有專門的航空應急救援，航空發揮非常充分的作用，也是得天獨厚的優勢，航空救援準備計劃，航空救援減災計劃，這里面比如說無人機救援搜索指令，機構之間應急空域協調，這些包括國家有很多協同政府部門，森林航空救援規定，以及國家搜索計劃關于空中救援的機制等等。時間關系不一一說了。
總體來講美國澳大利亞，他們在航空應急救援制度，從底層到下面的航空專篇非常體系化，并且在制度上也有一定的保障，這個是我們梳理了美國在頂層制度設計的時候如何可以突出航空在其中的作用，實際上在1988年的法案中規定各應急部門、森林局、公園局等等相關的責任和義務，頂層授權應急救援局在救援含航空中的核心地位，剛才圖呈現的各個管理部門。
從我國來看，我們對照幾個上位法，包括突發事件應對法，民用航空法包括民用機場條例是國務院頒布的，這些里面在民用航空法145、148條有專門通用航空參加應急的時候不用專門簽署協議等等，但是很少出現，其他的我們查看都是關于比如說民用機場應急救護設施設備規范，還是一個國標，還有其他的很多的行標不一一羅列了，像下面的這些殘損航空器搬移，都側重于民航運輸的生產、安全保障這樣的一些應急，對于我們在更大的平臺，到災區應急的這樣非常少。
所以，他缺乏標準化運行的指導，通用航空加入航空應急包括調度，如何調度？怎么通信指揮？剛才領導都講了，誰指揮、誰調度、誰發布信息？有沒有統一術語，別的民航可以不可以看董我的標識？這個要協同構建。2017年從事這個研究的時候，當時我們搜尋了這塊的相關的標準，除了交通運輸部打撈局有一些應用其他的基本空白，到現在為止我們發現，最近幾年還是發展得非常快的，在全國標準信息公共服務平臺上查詢已經有51部關于這些的，那么這些標準里面，我們會看到大多數像有很多的是航空學會他們的相關的應急救援航空應急救援的標準。表現主要團標和地標。
通過上面的這些信息的匯報，我想做幾點總結，第一個就是航空應急救援具有跨主體、跨區域、跨部門等特點，需要多部門聯動、多主體參與、多領域施救、多人員配合。航空應急救援過程中不僅僅涉及空路、航路協調，還涉及應急處理、災害預測、醫療保障等涉及多部門，需要從頂層有制度保障，我們航空有專門的體現，這樣可以有規可循。
這個是我們梳理了咱們中國應急管理部成立之后整個的上下左右哪些力量，他在調配、指導，這樣的話我們發現是方方面面軍方、社會，直接指導省應急管理廳和市應急管理廳，市應急管理廳可能和我們比如說航空應急救援力量，和哪里對接，總體來講，我國的航空應急救援發展處于起步階段，每百萬人擁有5架航空應急救援飛機的世界平均水平相比我們還是有明顯的差距，如果按照世界的8大主要國家的水平，我們相當于五十分之一，基于這樣的概況，又加上通用航空今天發展快速的現實，所以建議地方政府可以依托于現有通用航空司、無人機企業，根據常規救援類型、地理分布、實際需求，編配和政府購買航空應急救援力量，地方政府可以出臺相關的文件，加快構建覆蓋災害事故多區域航空救援網絡。
之所以很多的建議都提在地方政府，是因為我們的上位法突發事件應對法，6月28日剛剛修訂完成，2024年發布，這里可以看到非常明確相關責任，縣級以上人民政府整合資源，組建專業應急管理隊伍，我們得知道我們的歸口，應急發揮作用的時候到哪里對接，加強專業應急救援隊伍咱們應該航空的專業應急救援隊伍和非專業應急救援隊伍聯合訓練，故事和支持社會力量參與應急救援，再次提到社會力量，咱們應急管理部網站會看到有很多的文件，開始支持鼓勵社會力量參與航空應急救援。
那么在這個救援過程中，我們建議推動設立航空應急險，我們避免有征用、無補償的情況，根據剛才的應急救援法，配合地方應急管理廳、應急管理部建立通用航空應急救援的聯合訓練機制，在更大的舞臺上發揮作用。還有一個建議加強航空應急救援的標準體系化建設，這個也是我很多次進行一些評審提到的救援標準比較零散，那么這個體系化我們從空間維度，比如說地震災害、森林消防、暴雨洪澇、城市消防等等，時間維度，預防準備響應恢復，從要素維度，人機環法料，這個是我們體系的2.0版本，那么這個是我們的航空應急救援標準體系的，如果說建設標準體系中不知道有哪些體系可以以此為參照，查漏補缺。
最后我的建議加強航空應急救援的科普宣傳，使航空應急廣為人知，不要在應急的時候想不到航空應急救援，四川省應急管理廳有一個專門的航空應急救援，有很多可以在上面科普一下，更多了解我們的航空應急救援救災身邊，只要撥打9999需要航空應急救援的時候，航空應急救援就在你的身邊，制度標準建設總體體系給出這個圖送上倒下分級別、分層、分主體、包括法律規章民航相關法規，規范性文件以及標準，當然分為國標、航標、地標、企標等等，航空應急救援關系到人民福祉、關系到國計民生，關系到人民高質量生活，通過加強制度標準建設逐漸實現社會航空救援資源優化利用，積極推動我國航空應急救援形成政府主導、社會航空力量協同參與、法治保障的新格局。
謝謝各位專家領導耐心聆聽，有不對的歡迎指正，感謝。