應急管理部原副部長、中國地震局原局長、中國災害防御協會會長 鄭國光(張哈斯巴根/攝)
我國自然災害特點與綜合減災應急管理
鄭國光：各位領導、各位代表，上午好！非常高興能夠應邀參加首屆民航應急管理論壇。
我對民航有著一種特別的親切感，這是因為在2016年以前，我在氣象局的工作與民航的關系極為密切。在為民航保障氣象、進行數據共享方面，特別是為人工增雨、提供航空保障以及在保障重大活動的人工增雨消雨等工作中，我們提供了諸多幫助。我們每年租用大約50架飛機，其中一半以上都是從民航系統租用的。后面，也曾與民航局共同努力，建成了世界航空氣象中心，打破了英國、美國在航空氣象方面的壟斷。此外，地震局也曾經獲得過民航的支持。2018年組建了應急管理部，我們負責分管綜合防災減災救災、重大災害抗震救災、國際救援等工作。
由于本次論壇涉及應急管理，結合本次論壇的主題以及我本人的工作經歷，今天在此為大家介紹一下我們國家災害的特點以及新時代綜合減災的應急管理工作。
首先，介紹一下我國的基本國情，我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害的種類繁多、分布地域廣泛、發生的頻率很高。這是我國的一個基本國情，且難以改變。災害的種類豐富，除了現代火山活動之外，中國發生過所有類型的災害，堪稱中國災害博物館。許多地方幾乎每年都會遭遇災害，災害造成的損失嚴重，中國因災導致的經濟損失占全世界的五分之一以上，特別是地質災害、洪澇以及地震災害導致的死亡人數在國際上所占比例依然較高。
世界近代十大特別重大的災害中，有五起發生在中國，這些都是傷亡超過20萬人的災難。比如 48 年前的唐山地震，造成了24.2萬人遇難、16萬多人重傷；1987年的大興安嶺火災也導致了重大人員傷亡；還有5.12汶川地震等，大家都記憶猶新。
2021年河南720特大暴雨災害，在三年前的現代化社會中，因災死亡近400人，經濟損失巨大，這一事件受到了國內外的廣泛關注。去年京津冀地區也遭遇了罕見的暴雨，短短三天下了三百立方的水，相當于黃河流域一年三分之二的流量，造成了極大的人員傷亡，有107人遇難，最大的點降雨量超過了一千毫米。暴雨引發了泥石流、山洪、洪澇等災害，黨中央對此高度重視，提出了萬億國債以支持災后重建，補齊相關短板。
第一次全國自然災害綜合普查對全國的一些災害進行了統計分類。在我國，水旱災害無論是在造成人員傷亡還是經濟損失方面，占比都比較重。因災死亡方面，地震災害最為嚴重，這與我國典型的氣候相關。我國有半年的旱季，夏季炎熱時東南風帶來大量水汽，導致暴雨、洪澇等災害。從中國自然降水的分布來看，廣西是降水較多的中心地區，這里有一年的降水量超過一千多毫米，旱澇分明，降水的季節分布很不均勻。相比之下，歐洲的自然環境較好，每個月的降雨量相差不大，全年最多與最少降雨量相差僅1.4、1.7或1.8倍，而我國平均是14倍，像北京最多的一個月和最少的一個月相差甚至達 80 倍，季節分布極不均衡。
這次自然災害綜合風險普查繪制了全國23種災害危險性的等級圖，此圖展示了雷電災害是影響航空的主要災害，而沙塵暴的危險性，指的是其發生的頻率、強度和范圍。大風主要集中在西北地區，這里也展示了暴雨的危險性及其集中度。我國的水旱災害也很特殊，因為我們大部分的防洪區域都在東部的主要地區，其中包含了重大的人口和資產城市，水旱災害年年發生，洪澇災害造成了極大的人員傷亡。毫不隱瞞地說，今年因災死亡的人數與去年同期相比增長了102%，截至今日，災害的情況相當嚴重，已經造成600多人遇難。
水旱災害也非常復雜，堪稱巨災之首。中國每年會發生七千到八千起森林火災，現在我們大概已經查明的森林火災超過1億個，可燃物達到194億噸，這給四川的兩個應急部門帶來了巨大的考驗。在全球氣候大背景下，極端天氣氣候事件顯著增多，給各行各業造成的風險明顯加大。這里給出了近40年全國重大自然災害發生頻率增多的情況，特別是水旱災害發生的次數在40年間增加了6倍。大家都知道2005年美國的卡特里娜颶風造成了1700多人遇難、1000多億美元的損失，引起了很大震動；2012年10月，一個颶風影響了紐約，這座現代化城市因此遭受了五百多億元的損失，一百多人遇難，半個月之后紐約還沒有恢復水、電供應；而在2013年，超強臺風海燕襲擊菲律賓，造成了8700多人遇難。按照我們的推算，其最大風力相當于氣象上19級到20級的臺風，而氣象上的臺風最高級別為17級。這對菲律賓來說是一場毀滅性的災難。
大家都清楚，今年也是多災多難的一年，一場暴雨造成了特大滑坡，導致近三千人遇難。前天印度因暴雨引發的災害造成了170人遇難。今年在我國，地質災害造成的人員遇難超過了一百人。此外，在阿富汗、哈薩克斯坦、美國得克薩斯等地，連續26個龍卷風也造成了一百多人的遇難。就我國的情況而言，今年年初就給我們的防災減災工作帶來了難題。云南鎮雄的山體滑坡致使44人遇難。今年華北地區民航也很清楚，4月份出現了極大的暴雨，6月份又來了一次，同樣在梅州和福建造成了重大的人員傷亡。四川漢源也有30多人失蹤。各種各樣的自然災害導致人員傷亡與去年同比上升了100%，近幾年一直呈上升趨勢，今年可能災害較為頻繁，這給我們敲響了警鐘，人們還是要時刻注意防災避險。
接下來，為大家匯報一下新時代綜合減災應急管理工作。新中國成立之后，黨和國家始終高度重視應急管理工作，我國的應急管理體系在不斷地調整和完善，應對自然災害等一系列事故的能力也在持續提高。我國的應急管理體制在實踐中充分彰顯出了自身的特色和優勢。在 2003 年非典之前，我國的應急工作都是依據部門的職能，按照單一的模式來組建的，例如中央防疫委員會成立于 1950年的防汛委員會，還有地震工作組等。1987年火災發生后成立了國家森林防火指揮部，1989年為響應聯合國減災十年而成立了國家減災委員會。之后在2003年機構改革后，又成立了安全生產委員會等，主要是按照單一災種應對的模式來構建的。
然而，2003年非典之后，面臨著越來越多復雜的安全風險，針對公共突發事件開始構建一案三制的現代應急管理體系。之前的應急管理主要是針對突發事件的響應、應對和恢復，而現在的應急管理則將前面的風險管理、風險預防以及風險應急的準備等全部納入了一個完整的閉環。
所以說，現代應急管理是依照突發應對法來實施的，現在這不僅僅是政府的事情，企業、社會公民都要參與其中，包括事前預防、事發應對、事后處置以及善后恢復等一系列工作。如今的應急管理呈現出全流程、全主體、全風險的特征。一案三制中的應急預案，在2005年國家印發了四大突發事件的專項應急預案，民航部門也制定了專項的應急預案。當時的應急管理體制是由政府的應急辦牽頭，實施應急管理的統籌協調、分類管理、分級負責以及條塊屬地為主的應急管理體制，同時還有運行機制和運行的法治。2007年頒發了《中華人民共和國突發事件應對法》，近期剛剛對該應急法進行了修訂。
黨的十八大之后，黨中央堅持提前預防、科學治理，改變傳統的災難推動型治理方式，主動謀劃防控可能遲滯或中斷中華民族偉大復興進程的全局性風險，全面加強防災減災救援應急管理工作，開啟了現代防災減災和應急管理事業發展的新篇章。
就應急管理工作和防災減災工作提出了一系列新思想、新理念、新戰略，開辟了中國特色防災減災救災理論與實踐的新境界，為做好防災減災救災工作和應急管理工作提供了根本的遵循。比如在2016年唐山大地震40周年之際去唐山視察工作時，系統地闡述了他的防災減災救災理念和思想。其中他強調，防災減災救災工作是衡量執政黨的領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力以及體現民族凝聚力的重要方面，要更加自覺地處理好人與自然的關系，正確處理好防災減災救災和經濟社會的發展關系，全面提高國家綜合防災減災救災的能力。2018年應急部成立后，中央財經委員會專題研究自然災害防災能力，實現兩個一百年奮斗目標必須具備更強的自然災害防治能力，從必然要求、國家安全大事、我黨重大考驗等方面，提出抓緊抓實部署9項重點工程。2015年，提出了“兩個堅持、三個轉變”的要求，同時也強調要建立健全我國自然災害普查風險評估體系。這是首次提出“兩個堅持、三個轉變”的工作方針理念，也是第一次著重指出建立健全我國自然災害綜合風險普查評估制度。
2018年，為提升防災減災救災能力，我國組建了應急管理部。我國是災害多發、頻發的國家，必須將防范重大安全風險、加強應急管理和能力建設、切實保障人民生命財產安全置于重要位置。應急管理部負責國家應急管理和體系建設，組織開展防災減災救災工作，承擔國家應對特別重大災害的指揮部工作，負責安全生產綜合監管，并要建成一支應急骨干力量，推動形成現代化的應急管理體制，同時也明確了應急部和地方的相關要求。
2018年4月16日應急管理部組建完成，致力于推動形成統一指揮、專長兼備、反應靈敏、上下聯動的具有中國特色的應急管理體制，從體制上解決了綜合減災的問題。5個掛靠的協調機構也掛靠在應急管理部。此后，對4大類突發事件進行了新的分工，其中自然災害事故災難由應急管理部牽頭，公共衛生事件由衛健委牽頭，社會安全事件由政法委和公安部牽頭?？梢哉f，這次改革是具有系統性和整體性的，將12個部門的13項職責整合到了應急管理部，強化了全災種的全過程管理以及力量資源的管理，主要目的是強化應急管理的系統性、整體性和協同性。當然，這也帶來了諸多挑戰，一是要加強優化統籌國家應急能力建設，二是構建統一領導、權威高效的國家應急能力體系，三是推動形成中國特色的應急管理體制，而“兩個堅持、三個轉變”作為職能轉變的重要要求，旨在提高國家應急管理水平和防災減災救災的能力。此外，還需加強應急預案的演練，增強全民減災意識，同時也對原國家安全生產總局的安全生產職責進行了全面強調。
對于分工而言，應急管理部有著明確的職責。而從防災減災救災的角度來看，需進行防范救災一體化建設，把風險監測、防范救援、災情評估、救災救助、災后重建等納入綜合減災體系建設。并且，按照要求，應急管理部和發改委、財政部共同推進9項重點工作建設。提升防災減災救災的能力，既是當前緊迫的任務，要盡快抓緊確保三年明顯見效，也是長期的戰略任務，需要在十四五、十五五規劃中給予更多考慮，以加強能力建設。九項重要工程中的第一項，就是實施災害風險調查和重點隱患排查工程，開展全國綜合性災害風險評估。根據要求，經國務院批準，我國從2020年5月份啟動了第一次全國自然災害綜合風險普查。此次普查采用全國統一領導、部門分工協作、各方分級負責、各方共同參與的方式，目的是按照指示，查明全國自然災害風險隱患，明確重點地區抗災能力，客觀認識各地區綜合風險水平，從而為中央和各級人民政府有效開展自然災害防治工作提供權威性風險信息和科學決策依據。
這是新中國成立以來規模最大的一次全國性普查，也是一項基礎性工程，同時還探索了在新的綜合防災減災救災體制下，應急管理部門綜合協調與專業部門發揮專業優勢強化預防防災減災的運行機制。普查內容涵蓋7大方面、6大類的23種災害致災因子和各大類承載體。截至2020年12月21日，經過共同努力，全國上下五百多萬技術人員參與其中，中央和地方財政共投資273億，獲取了海量數據。在此次普查中，住建部首次摸清了全國的房屋建筑和市政設施底數，每家每戶的指標都十分詳細，全國的城鄉房屋建筑擁有了數字身份證，全國房屋總計5.84億，總面積達1280億平方米，包括住房、非住宅等種類，以及鋼結構、混磚、木制等結構，還對房屋的建設年代、抗震水平進行了全面檢查。相關領導部門對全國可燃物載量、林草種類進行了調查，交通運輸部主要承擔了全國道路交通橋梁、隧道和水路的調查工作，可惜的是此次未能將民航和高鐵納入普查范圍，重點對縣、鄉、村的公路橋梁隧道進行了普查，也對水路進行了普查，同時查出公路、水路的地災隱患點共 10.9 萬處，全面摸清了海洋公共服務設施、學校、醫院、企業、加油站等的空間位置屬性。
目前已全面完成全國災害風險的評估和任務，完成了國家32個省級、333個地市級和2846個縣級自然災害的風險評估和區劃，國家級的成果已向社會發布，省、市、縣這些評估區劃的成果也正在陸續向社會公布并共享。這一過程創造了首次明確“三高一低”自然災害綜合風險區域的成績，同時針對這些情況進行了良好的分析。實際上，在去年京津冀特大洪水災害之后，中央政治局常委會決定增發萬億國債以支持災后恢復重建和提升防災救災的能力。
2019年十九屆四中全會之后，第一次在中央政治局學習的主題就是應急管理體系和能力建設。應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔著防范化解重大安全風險，及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負著保護人民生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。同時，要求發揮應急管理體系特色和優勢，借鑒國外應急管理的有利做法，積極推進應急管理體系和能力現代化，并提出了相關命題。應急管理部始終按照要求推進應急管理體系和能力現代化。此外，對如何健全風險防范化解機制以從源頭上防范化解重大安全風險，加強應急救援隊伍建設，強化應急管理裝備技術支撐等方面提出了明確要求。同時，針對如何深化機構改革、建立健全統一防災減災救災領導機構等各項工作，提出了更具體的要求，強調要著力在機制上下功夫，深入貫徹中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制意見等要求，充分發揮應急管理部門的綜合優勢和相關部門的專業優勢，推動應急管理責任鏈條實現無縫銜接。黨的二十大提出要“安全第一，預防為主”，完善國家公共安全體系，提高防災減災救災和重大突發公共事件處置保障的能力。剛剛閉幕的黨的二十屆三中全會就中國式現代化做出了相關部署，在會上要求要統籌好發展和安全，嚴格落實安全生產責任制，完善自然災害特別是洪澇災害監測防控的措施。第20屆三中全會的決定提出了完善健全重大突發公共事件處置保障能力，完善大安全、大應急體系下的應急指揮體系，強化基層應急力量，提高防災減災救災的能力等內容。
如今，現代應急管理事業已經走過21年，應急管理部改革發展也有6年多了。我們很有必要按照關于防災減災救災應急管理工作的重要指示精神以及黨的二十大、二十屆三中全會的精神，回顧總結我國防災減災救災和應急管理事業發展的歷程，積極推進應急管理體系和能力現代化。相信此次首屆民航應急管理論壇對于總結民航應急管理，推動民航應急管理體系和能力建設，保障民航高質量發展具有十分重要的意義。
由于時間關系，如有講解不妥之處，還請大家指正。預祝本次論壇圓滿成功，謝謝大家！